①舊世界銀行經濟發展研究所：《製止腐敗》，1999年，第89—95頁。

　　傑瑞米·波普

　　盡管反腐敗鬥爭還未結束，但它對建立高效、公平的政府已經産生了深遠影響，也只有這樣的政府才能高效地促進經濟發展。反腐敗人士不僅關注腐敗本身，還關注它對社會及其發展所産生的影響。那麼，腐敗是如何阻礙反貧困行動的？行賄受賄具有何種負面影響？誰最終來承擔腐敗的成本？

　　盡管腐敗將帶來巨大損害，力圖徹底消除它還是比較困難的。因爲，從現實的角度來看，由于在許多條件下反腐敗太昂貴，因此，不可能消除爲零。而且，這個過程可能會不合理地、無法令人接受地侵犯基本人權和其他自由。此外，官衙式任意裁決權也許對提高行政效率是必要的。再者，強行消除和遏製腐敗可能也承擔不起。因此，反腐敗的目標不應該是徹底根除它，而是維持一定平，使得政府從根本上能夠有效、公平地發揮職能。

　　盡管各情況千差萬別，但是，對腐敗的基本政策反應大致分爲三類：實質的、結構的、道德的。從個別和總情況來看，這些政策反應都兼顧了政府、私營部門和市民社會的利益。

　　反腐敗的啓示

　　通過分析各反腐敗的成敗經驗發現，以下幾個關鍵方面將妨礙反腐進程：

　　（1）最高權力受到限製。新任政府班子也許期望能夠有效地理腐敗問題，但是，假如它承接的是一個腐敗官僚系，該系可能會妨礙變革。

　　（2）失去公衆信任。高層領導不應許諾無法實現、並且也不現實的目標。否則，將失去公衆的信任。

　　（3）改革不協調、零散。

　　（4）過度依賴法律。通過改變法律（並強化執行）來改變人們的行爲方式，似乎不能達到預期目標。而且，過度依賴法律的實施，往往容易招致抵抗和濫用實施權，進一步出現腐敗。

　　（5）只盯“小魚”。如果改革的結果是放任高層領導，只抓“小魚”，這種不公平的法律很快就會被人置于腦後。

　　（6）缺乏特定、現實的目標。如果改革遲遲不見成效，很快就會失去公衆的支持。

　　（7）政府孤軍作戰。如果政府不尋求市民社會和私營部門的合作與支持，僅靠自身力量實施改革方案，通常只能獲得最小的成功。

　　反腐總戰略

　　一致、連貫、全面的反腐敗戰略要求政治領導人作出明確的反腐承諾。這意味著，領導人必須服從審查。經驗表明，要想防止未來的腐敗，就必須盡早關注此事。而且，反腐敗戰略需要不斷調整。此外，還需要從以下幾方面著手：

　　（1）推出全面的反腐敗法規，並由完整的機構來執行（包括調查員、檢舉人和審判員）。

　　（2）明確哪些政府活動最易于腐敗，與此相關的事情也應優先關注。

　　（3）公務員和政治領導人的薪全應該充分反映其崗位責任，並且應盡可能地等同于私營部門同等職位的工資平。這一方面可以降低“需要”腐敗的可能，另一方面也會吸引最優秀的人才爲家服務。

　　（4）對付腐敗的法律和行政手段應具有足夠強的威懾力。

　　（5）政府應該同市民社會、私營部門、宗教組織等建立合作關系。

　　1．防止腐敗的發生

　　簡化政府項目及其執行程序有助于減少腐敗發生的機會。項目設計得越有效，越不易腐敗。改革一方面要消除有權勢的“門衛”向他人收取“通行費”，另一方面要盡可能地減少政府審批手續和“需要”交納的費用。此外，簡化和強化政府條例不僅能夠減少人們行賄受賄的“需要”，還能降低交易成本。應淨化政府雇員隊伍，確保“惡魔”很難出現。另外，還需要從以下幾方面著手：

　　（1）應該盡可能地使任意裁決權最小化。可能取消的方面，取消它；需要保留的方面，明確行使該權力的程序。

　　（2）出版嚴明職員紀律的手冊和類似材料。

　　（3）使公衆客觀地了解政府需充當的角，消除其神秘彩。盡可能避免同政府官員打交道時出現不可預測的隨意因素。

　　（4）建立能夠迅速、有效地對有爭議的決策進行裁決的機製。各級管理者應該對下屬的行爲負責。通過定期評審職員的工作情況及其遵守行政條例和法規的情況，提高監督效率。爲下級監督和申訴上級腐敗行爲提供有效途徑。應該有披露腐敗行爲的自由。

　　（5）公務員的薪金應該能夠達到合理且期望的平。應該建立激勵機製，優秀業績應得到認可和獎勵。應建立允許公民參與市民社會的機製。應該有效地監督具有決策權的官員的收入、資産和債務。

　　（6）建立開放、公平競爭、高度透明的政府采購系。會計師、審計員及律師專業協會應該控告相關專業人員參與腐敗的行爲（如參與貪汙、瞞彙漏稅等腐敗活動）。政府官員收受的所有禮品和受到的所有款待應該彙報。

　　（7）在官僚機構內消除壟斷，引入競爭，提高效率。

　　（8）聯合政府、私營部門及市民社會的利益，共同防止腐敗的産生。降低公衆容忍腐敗的程度，使其主動地同腐敗作鬥爭。

　　2．懲治腐敗

　　應建立能夠迅速發現腐敗行爲並予以懲治的獨立機製。無論工作對象是何等人物，調查員、公訴人和審判員必須在高度透明、高度獨立的情況下，在尊重人權的基礎上，承擔其相應職責。

　　在懲治腐敗方面一律平等，高層政府官員不應享受任何豁免。應該建立有效的控訴途徑，如熱線電話，並保護關鍵通報者的安全。因他人腐敗而失去錢財和合同的人應該有權起訴。

　　應該建立懲罰境外違法分子的機製。或者直接進行民事罰，或者公布腐敗企業或銷售人員的“黑名單”，使其他家和競爭者謹防腐敗活動。應把逃出境的腐敗分子引渡回，接受審判。無論腐敗分子在境內還是在境外，都應沒收其非法獲得的資産並以罰金。

　　3．公衆關注

　　如果使公衆了解到腐敗不僅有害，而且是在偷竊公共錢財，公衆的反腐意識就會逐漸增強。此外，使公民認識到自己有權利和義務控訴官員的腐敗行爲至關重要。因此，需要讓公民了解何爲腐敗行爲、腐敗發生率和發生地點。

　　爲了確保輿論的明達，法律和行政環境必須允許自由報道。一方面不應該缺乏完善的審查製度，另一方面政府不應該使用任何手段妨礙媒闡述事實（其前提是首先頒布《新聞自由法》，這樣，任何人包括政府在內就無法妨礙披露腐敗現象）。再者，家需努力製定專業標准，以確保有媒的雇員能夠獨立工作，承擔他們應承擔的責任。

　　4．製度建立

　　所有相關機構必須擁有足夠的人員和其他資源。應該建立和普及明確的道德准則和行爲規則。應該對各部門和機構的各級公務員進行崗位培訓。

　　內部財務管理系必須能夠確保其恰當且有效。最高查賬製度必須獨立、專業，所提供的報告應公開化。

　　必須監督政府合同，並公布所有相關活動。必須經由最透明的系、按照最實效的標准來審查政府采購。絕對不能在部門利益的基礎上，考慮部門建議而進行選擇，應有“局外人’參與。應加快決策速度，避免在拖延過程中有腐敗行爲。

　　爲了維護政府和政的信譽，應該確保選舉委員會的獨立、公平、無私和選舉系高度透明。

　　應定期審查會計責任的立法機製，如需要修正，應及時修正。應使公衆盡可能地參與到立法程序中，充分聽取公衆的意見和建議。

　　此外，還需關注以下三個問題：（1）是否有必要建立反腐獨立委員會？（2）現有法律能否適應現代要求？（3）現有的懲罰太輕還是太重？

　　結論

　　反腐敗改革是一項長期任務，因此，需要從各個層面尋找恰當的方式來強化該項改革。改革進程必須得到高層的充分支持。反腐敗不僅能夠製止腐敗，而且能夠增強公衆對政府的信心，加強政府爲民服務的財政和政策能力。

　　　 （編譯：馮利）

《反腐敗戰略的成功因素》全文在線閱讀完畢..
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