卻說袁總統密圖帝製，專從內政上著手，日事變更，亦無暇顧及外交，就中蒙、藏風雲迄未解決，前藏達賴喇嘛，屢生異圖，辦事長官鍾穎，亦連電乞援。袁總統饬令滇、蜀各軍，相繼進征，不防英兵亦陸續入藏，駐華英使，且向袁政府抗議，謂中
若增兵藏境，英政府非但不承認民，且將派兵助藏，令他獨立。全是強權。袁總統無法對待，只好停止滇、蜀各軍，一面與達賴電商，撤還駐藏兵隊，全藏應承認中的宗主權。達賴總算照允。嗣是川、藏邊境，暫息兵戈。尹昌衡亦奉召入京，撤去兵權。旋因尹擅納蠻女，滋擾川邊，竟加他罪名，拘禁起來，結果是褫職了案。總是一個刻薄手段。還有俄蒙協約，前經外交總長陸征祥，與俄使辯論數次，只爭得一個領土權，另訂中俄協約六條，並將俄蒙協約中所稱附約十七條，作爲中俄協約的附件，字句略加修改，所有外蒙古政府字樣，均改爲外蒙古地方官字樣，算是保存權的要點。當時政府曾提出會，征求同意，衆議院多進步
，贊助政府，權予通融；參議院多民，排斥政府，竟致否決。旋因贛、甯變起，不遑顧及此事。至民失敗，會已成殘局，俄使庫朋斯齊，且提出協約四條，較原訂六條，尤爲嚴酷。庫匪又連番南下，時來尋釁，防邊各兵，屢與戰爭，互有勝負。會外交總長已改任孫寶琦，不得已與俄使交涉，另訂協約五款，可巧會停止，得由袁政府獨斷獨行，款約如下：
（一）俄承認中在外蒙古之主權。
（二）中承認外蒙古之自治權。
（三）中承認外蒙古人享有自行辦理自治外蒙古之內政，並整理本境一切工商事宜之專權。中允許不幹涉以上各節，是以不將兵隊派駐外蒙古，及安置文武官員，且不辦殖民之舉。惟中可任命大員，偕同應用屬員，暨護衛隊，駐紮庫倫，此外中政府，亦可酌派專員，駐紮外蒙古地方，保護中人民利益，但地點應按照本文件第五款商訂。俄一方面，擔任除各領事署擁衛隊外，不于外蒙古駐紮兵隊，不幹涉此境內之各項內政，並不在該境有殖民之舉動。
（四）中聲明承受俄調
，按照以上各款大綱，以及一九一二年十月二十一日俄蒙商務專條，明定中與外蒙古之關系。
（五）凡關于俄及中在外蒙古之利益，暨各該因現勢發生之各問題，均應另行商訂。
此外又由外交總長孫寶琦，照會俄使，另加聲明道：照得簽定關于外蒙古問題之聲明文件，本總長奉有本委任，以政府名義，向貴公使聲明各款如下：
（一）俄承認外蒙古土地爲中領土之一部分。
（二）凡關于外蒙古政治土地交涉事宜，中政府，允與俄政府協商，外蒙古亦得參與其事。
（三）正文第五款所載隨後商訂事宜，當由三方面酌定地點，派委代表接洽。
（四）外蒙古自治區域，應以前清駐紮庫倫辦事大臣，烏裏雅蘇臺將軍，及科布多參贊大臣，所管轄之境爲限。惟現在因無蒙古詳細地圖，而各行政區域，又未劃清界限，是以確定外蒙古疆域，及科布多、阿爾泰劃界之，應按照聲明文件第五款所載，日後商定。
以上四款，相應照會貴公使查照，須至照會者。
照會去後，俄使也不複答複，是否承認，無從懸揣。不過外蒙古一部分，已不啻告朔饩羊，名存實亡了。回結前第十七回。老袁也沒甚顧惜，但教皇帝做得成功，就是割去若幹土地，亦所甘心，所以俄約告成，他尚喜慰，以爲朔漠一帶，免多顧慮，從此好一心一意的，改革內政，求吾大慾。當下令政治會議諸公，于立法機關以外，特設一造法機關，法可自造，何用機關。爲增修約法，及各種法案的基礎。議長李經羲以下，希旨承顔，即議定一約法組織條例，呈經袁總統裁奪，申令公布。凡約法會議的議員，仍參用選舉方法，選舉區畫，取都會集中主義。選舉資格，取人才標准主義。所以選舉會只限都會。京師選舉會，只准選出四人，選舉監督，就是內務總長充任。各省選舉會，每省只准選出二人，由各省民政長，充選舉監督，蒙藏青海聯合選舉會，只准選出八人；由蒙藏事務局總裁，充選舉監督。全商會聯合會選舉會，只准選出四人，由農商總長，充選舉監督。選舉人及被選舉人，資格很嚴。選舉人分四等：（一）曾任或現任高等官吏，通達治術；（二）由舉人以上出身，夙著聞望；（三）在高等專門學校三年以上畢業，研精科學；（四）有萬元以上財産，熱心公益。被選舉人只分三等；（一）曾任或現任高等官吏，確有成績；（二）在中外專門學校，習過法律政治學，三年以上畢業；或曾由舉人以上出身，通曉法政，確有心得；（三）碩學通儒，著述宏富，確有實用。這三項人當選以後，還須經過中央審查會，查系合格，方得給予證書，實任約法會議議員，正副議長，由議員互選，各置一人。遇有議決事件，必咨請總統裁可，才得公布。政府且得派員出席，發表意見，惟以不得加入議決爲限。這等條例，明明是限製民意，集權政府，一時不便擅作威福，就借這非驢非馬的法子，掩飾過去。還是多事。
尋又修正法製局官製，訂定法律編查會規則，統是責成官長，不采公議。未幾，又取消地方自治製。曾記民三年二月三日，有一通令雲：
地方自治，所以輔佐官治，振興公益，東西各，市政愈昌明者，剛其地方亦愈蕃滋。吾古來鄉遂州之製，啬夫鄉老之稱，聿啓良規，允臻上理，要皆辨等位以進行，決非離官治而獨立，爲社會謀康甯，決非爲私人攘權利。乃近來疊據湖北、河南、直隸、甘肅、安徽、山東、山西等省民政長電呈，金以各屬自治會，良莠不齊，平時把持財政，抵抗稅捐，幹預詞訟，妨礙行政，請取消改組等語，業經先後照准在案。
茲又續據熱河都統姜桂題，電稱承德縣頭溝鄉議事會，私設法庭，非刑拷訊。湖南都督湯芗銘，電稱湘省各級自治機關，密布徒，暗中勾結，當亂叛變，各會職員，跳蕩诪張，或汙僞命，自任中堅。且平時弁髦法令，魚肉鄉民，無所不至，請即行解散，以清亂源。山東民政長田文烈等，電稱棲霞縣鄉民，因上下兩級自治會，平日私受訴訟，濫用刑罰，集怨釀變，聚衆圍城，業已派隊彈壓。吉林民政長齊耀琳，呈稱長春縣議事會議決，不按法定人數，違反省行政官命令，把持稅務，非法苛捐，冒支兼薪，並對于外交重事，公然侮辱。貴州民政長戴戡，電稱黔省自治機關，由多數暴民專製，動稱民權，不知法，非廓清更始，庶政終無清……
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