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《美國憲法概論》第四章 國會和行政權力

傑羅姆·巴倫、托馬斯·迪恩斯作品

  根據《聯邦條款》,行政職能由guo會各委員會行使。但是,憲法製訂者在第二條第一款中規定:“行政權屬于美利堅合衆guo總統。”這一授權條款是簡略地指第二條中所規定的全部明示行政權,還是指選擇一個單一的而不是多元的行政當局?抑或是一項單獨的授權條款,授與總統以權力來執行所有“行政”xing質的職能(有時稱爲“固有的”行政權)?盡管曆屆總統經常聲稱擁有固有的行政權力(通常援引權力授予條款),而這種要求也得到最高法院方面的某些有利的反應[見“合衆guo訴中西部石油公司案”(1915年);“德布斯案”(1895年);“尼格爾案”(1889年)],但從未真正需要依靠權力授予條款作爲一個獨立的權力來源,來證明行政行動之正確。憲法第二條中沒有界定的廣泛明示權力使總統有極大的余地采取主動行動。關于此問題的一般情況,可參閱a·s·米勒所著《總統權力概述》(1977年)一書。

  讀一下憲法第二條所列的明示權力,你不會感到有一點點現代行政權的味道。由于在guo內和外交事務方面需要采取迅速的、明智的和有效的行動,這就意味著權力總是要向行政當局集中。盡管憲法中所規定的很多含糊其辭和結論不明的行政權力是與guo會分享的,總統的主動行動一般只是得到guo會的默認,而法院往往避免對行政行動進行司法審議,尤其是外交和guo家安全方面的行政行動。的確,人們提出,涉及到在guo會和行政部門之間權力劃分的分權問題一般應被認爲是不宜進行司法審查的政治問題。參閱j·喬珀著《司法審查和guo家政治程序》(1980年)第263頁。

  根據憲法上行政當局和guo會之間的權力劃分,就産生了一種權力分立的製度,在此製度中,各個單獨的機構一般行使共享的或混合的權力。guo家機構之間的實際關系更多地是取決于現實情況和習俗,而不是正式的憲法文字。

  憲法文本中明確提出的行政權,在涉及到權力應與guo會分享的種種問題時多半講得很籠統。在這種情況下,行政權和guo會權力之間有時發生對抗,並不足怪。過去,行政部門通常總是在沖突中占上風。然而,guo會越來越積極努力地使它與行政部門之間的權力劃分更加具ti明確和條理化。它在促進行政部門的職責和責任的旗幟下通過了這一類立法。但是,在林頓·約翰遜之後的大部分時間裏,行政部門和立法部門一直被不同的政dang所控製,鑒于這一情況,不難看出這類立法努力是有其dang派和政治分歧的根源的。

  當guo會企圖具ti限定行政權時,它是否侵犯了行政權?guo會是否因而篡奪了它與其他部門共享的權力?總的來說,要由最高法院來回答問題。而最高法院對這些問題的答複從來不是清楚明白的。其實,可以說最高法院是作了兩套答複。一種答複方法可以稱之爲拘泥形式的或咬文嚼字的方法。這種方法非常強調憲法的文本和刻板地遵守嚴格的權力分立。最高法院的另一方法是功能法,突出各部門之間需要製衡和相互依賴。基于這一認識,不能把政府各部門看作是密封的隔艙;憲法文本和各部門之間的界線必須有時服從于靈活xing和功能xing。在這兩種方法——功能主義法對拘泥形式法——的相互競爭中,功能主義法得助于其令人敬畏的代言人首席大法官倫奎斯特,已成爲占主導地位的方法。見“莫裏森訴奧爾森案”(1988年);“米斯特裏塔訴合衆guo案”(1989年)。但可比較“鮑謝爾訴賽納爾案”(1986年)。另一方面,大法官斯卡利亞在“莫裏森案”和“米斯特裏塔案”中以強有力的但是孤立的不同意見表達了拘泥形式法。

第一節 guo內方面

  一 行政立法

  憲法第一條規定立法權屬于guo會。總統在立法方面的正式憲法權力,主要在于他有權提出立法和擁有否決權。而甚至連這種拒絕同意立法的否決權也可以被兩院的三分之二多數票所撤銷。見憲法第一條第七款。但是,憲法再次暗示總統在立法中所起的作用。總統利用其辦事機構製定立法和影響立法議事,因而變成了真正的總立法人。

  總統還獨立于正式的立法程序之外進行“立法”。他通過發布行政命令和公告,指揮龐大的聯邦行政機構。這種行政決策的範圍界限是什麼?在多大程度上總統可以行使獨立的(或甚至反對)法定授權?對這些問題無法參照憲法的權力劃分找出現成的答案。法院也提供不了更多的解答指南。

  或許在“揚斯敦鋼板鋼管公司訴索耶案”(1952年)

  (《鋼鐵廠接管案》)中,司法界盡了最大努力提供了某種答案。在該案中,最高法院裁定,杜魯門總統在朝鮮戰爭期間爲防止破壞xing的罷工下令接管鋼鐵廠是違憲的。代表最高法院的布萊克大法官指出,guo會曾專門反對把接管作爲防止罷工的手段。但是,總統不是依靠法定的授權采取行動,而是靠憲法第二條賦予他權力之總和。布萊克大法官強調guo會的立法權,而擯斥了行政的guo內立法。他說:“在我們憲法的框架內,使法律得以忠實地履行的總統權力本身就駁斥了認爲他是立法者的想法。”總統作爲總司令的權力(以及大概還有他的外交權)不能被引申爲總統擁有“最終的權力”來接管私人財産以免guo內生産陷入停頓。“這是guo家立法人員而不是軍事當局的工作。”

  不過,“鋼鐵廠接管案”往往被援引爲拒絕總統有此特權之例,又被當作授權行使guo內立法之例。其理由是,大多數法官同意總統有權在guo內事務方面采取緊急行動,至少在guo會沒有專門的否定意見的情況下,總統有此權力。在上述案件中代表3名持不同意見者發言的文森大法官,援引了憲法第二條關于總統要使法律得到忠實地履行和作爲總司令的權力,並指出曆史上行政方面的主動行動缺少合法的授權,來證明“至少采取必要的臨時行動以便執行與guo家存亡攸關的立法計劃”是正當的。3名法官盡管基于guo會對接管的反對而同意裁定接管是違憲的,但並沒有排除總統可主動采取緊急措施。至于“緊急”的含義是什麼,則沒有作出答複。

  傑克遜大法官的贊同意見特別具有恒久的價值。他說,“總統的權力不是一成不變的,它是隨著與guo會權力的tuo離或結合而變動的。”當總統在guo會授權下采取行動時,他的憲法權力達到了最高點;而一旦他的行動與guo會的意志背道而馳,他的權力則降到了最低點。當總統必須依靠他自己的權力時,他是在“半yin影區中”采取行動,“他和guo會在這種區域中或者有著一致的權力,或者權力的分配並不確定”。在這種共……

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